圖：因?yàn)楹桨嘌诱`的賠償問題，旅客總會(huì)與航空公司發(fā)生爭執(zhí)
在國內(nèi)的民航主管部門、航空公司先后成為被告，旅客與航空公司動(dòng)輒因航班延誤而劍拔弩張的時(shí)候，1999年簽署的國際民航組織《蒙特利爾公約》（下稱《公約》），于今年7月31日起在我國生效。根據(jù)《公約》，國際航空旅客傷亡賠償限額在航空公司免責(zé)的情況下提升至約13.5萬美元（約合人民幣110萬元）。而民航總局有關(guān)負(fù)責(zé)人同時(shí)表示，該公約只適用于國際航空運(yùn)輸，國內(nèi)航空旅客無法適用上述權(quán)限。
人們不免要問：在國際公約提高了賠償數(shù)（限）額后，國內(nèi)航空旅客的權(quán)益如何保護(hù)？國內(nèi)法將對此作出怎樣的回應(yīng)？
公約五大規(guī)定保旅客權(quán)益
用以規(guī)范國際航空運(yùn)輸?shù)摹豆s》，在保護(hù)航空旅客權(quán)益方面也作出了一系列明確規(guī)定：1.通過“雙梯度責(zé)任制度”提高賠償金額
在旅客傷亡賠償方面，《公約》以10萬特別提款權(quán)（即“special drawing rights”，簡寫為sdr，約合13.5萬美元）為界，分兩個(gè)層次作出規(guī)定：對于不超過10萬sdr的索賠，只要旅客能舉證證明，航空公司就應(yīng)該承擔(dān)，除非是由于旅客本人的過錯(cuò)造成航空事故，而這種情況比較罕見；對于超過10萬sdr的部分，除非航空公司能證明自己沒有過錯(cuò)或者完全是由于第三人的過錯(cuò)造成的（即舉證責(zé)任倒置），否則就不能免除責(zé)任，依然要作出賠償。這就是“雙梯度責(zé)任”，《公約》據(jù)此建立起了一種接近于無限額賠償?shù)闹贫取?/p>
根據(jù)這種制度，不同國家的旅客或同一國家的不同旅客實(shí)際獲得的賠償額將會(huì)不同。因?yàn)樵诎l(fā)生傷亡的情況下，需要當(dāng)事人舉證證明自己所受的實(shí)際損失，而這種損失與旅客所在國家的收入水平以及旅客受傷害程度有很大關(guān)系，不同的旅客會(huì)有所差別。在美國，空難賠償是按受害者本人一生中可能獲得的收入來賠付的，不同當(dāng)事人得到的賠償非常懸殊，從幾十萬到幾百萬美元不等；日本對賠償金額的計(jì)算同時(shí)考慮了受害者的損傷程度、年齡、職業(yè)、正常收入情況、家庭負(fù)擔(dān)及余生收入上漲等綜合因素；而我國則要考慮傷殘或死亡補(bǔ)償費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、誤工費(fèi)、被撫養(yǎng)人生活費(fèi)、交通費(fèi)等。
2.明確航班延誤的賠償限額《公約》在處理航班延誤問題上的一個(gè)亮點(diǎn)是，具體規(guī)定了對于旅客延誤的賠償限額，即4150sdr（約合5000美元）：旅客的實(shí)際損失如果小于該限額，則按實(shí)際損失賠償；如果大于該限額，則超出的部分不予賠償。當(dāng)然，并不是說一發(fā)生延誤，航空公司就要賠償4150sdr，《公約》中對此規(guī)定了一些限制條件。
3.要求先行付款航空事故往往令受害人在經(jīng)濟(jì)上處于窘迫境地。為此，《公約》規(guī)定航空公司“應(yīng)不遲延地”向受害人支付一定數(shù)額的錢款，以滿足其經(jīng)濟(jì)方面的需求。但前提條件是航空公司所在國的國內(nèi)法有這樣的規(guī)定。而目前我國的民航法還沒有這樣的規(guī)定。
4.可在旅客“主要且永久居所”所在地的國家起訴索賠
所謂的“主要且永久居所”，實(shí)際上就是旅客的慣常居住地。對于因旅客傷亡而產(chǎn)生的損失，旅客或其家屬在其慣常居住地起訴，與到外國起訴相比，無疑要便利得多。
5.對賠償限額定期審查、更新《公約》引入了責(zé)任限額的更新機(jī)制，規(guī)定對賠償限額每5年進(jìn)行一次復(fù)審，并根據(jù)復(fù)審結(jié)果作出修訂。這就使賠償金額與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，維護(hù)了旅客的利益。
當(dāng)務(wù)之急：制定新規(guī)定
當(dāng)國際航空旅客的傷亡賠償依據(jù)《公約》而提高到近110萬元時(shí)，國內(nèi)航空的賠償限額還維持在12年前國務(wù)院第132號(hào)令規(guī)定的7萬元。面對如此懸殊的差距，各種疑問紛至沓來也就在情理之中了：同樣是航空運(yùn)輸，為什么國際運(yùn)輸?shù)馁r償額可以高過百萬元，而國內(nèi)運(yùn)輸卻只有區(qū)區(qū)幾萬元？為什么不能提高國內(nèi)運(yùn)輸?shù)馁r償限額？我國的航空旅客損害賠償制度如何與國際接軌？
其實(shí)，在1993年之前，我國對空難賠償額度曾進(jìn)行過多次修訂：1951年到1981年的30年間，一直是1500元，沒有任何變化；從1982年開始則不斷提升，從當(dāng)年的5000元到1988年的8000元，再到1989年的2萬元，直至1993年達(dá)到7萬元。但此后的12年里，卻未作任何修訂。而這12年，正是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生急劇變革，居民生活水平有了極大提高的時(shí)期。
法律規(guī)定的不變與社會(huì)生活的巨變發(fā)生了嚴(yán)重沖突。最典型的事例就是：2004年東航“11·21”包頭空難發(fā)生之后，上海遇難者陳蘇陽的家屬于2005年3月狀告民航主管部門行政不作為，稱其不履行民航法第128條規(guī)定的立法義務(wù)，沒有制定有關(guān)國內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償限額的規(guī)定。雖然此案最終被法院以不屬于行政訴訟的受理范
圍為由駁回，但它的意義不可謂不大。實(shí)際上，2002年發(fā)生的大連“5·7”空難，就已將這一問題提了出來。盡管有關(guān)方面在處理這次空難時(shí)，考慮了消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)的變動(dòng)因素，提高了賠償額，但畢竟只是一種變通做法，并沒有法律上的依據(jù)。所以最終還是備受質(zhì)疑，個(gè)別遇難者家屬甚至拒絕接受賠償。
遺憾的是，在大連空難發(fā)生后的3年時(shí)間內(nèi)，相關(guān)的規(guī)定依然沒有作出修訂，以至于在處理包頭空難時(shí)還是只能套用大連空難的做法，但處理起來更加困難。
嚴(yán)重滯后的法律規(guī)定與實(shí)踐發(fā)生的激烈碰撞，以及國際公約的最新發(fā)展，都在提醒我們：制定新的國內(nèi)航空運(yùn)輸損害賠償規(guī)定，已是刻不容緩。
兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)
無論是修訂國務(wù)院第132號(hào)令，還是制定新的國內(nèi)航空運(yùn)輸損害賠償規(guī)定，賠償限額和航班延誤都是兩個(gè)關(guān)鍵的問題，也是難點(diǎn)所在。
國內(nèi)旅客人身傷亡的賠償責(zé)任限額是政府、航空公司、旅客關(guān)注的焦點(diǎn)，有關(guān)方面也確實(shí)正在考慮制定新的航空運(yùn)輸損害賠償規(guī)定，但他們面臨的問題是：是繼續(xù)維持限額賠償，還是借鑒《公約》建立雙梯度責(zé)任制度？如果是前者，則既與世界航空運(yùn)輸?shù)牧⒎ǔ绷飨嚆＃膊焕诒Ｗo(hù)國內(nèi)旅客的利益。因此，借鑒《公約》的規(guī)定，建立國內(nèi)航空運(yùn)輸?shù)碾p梯度責(zé)任制度，應(yīng)該成為我們的選擇。可具體到賠償數(shù)額來說，是將《公約》規(guī)定的10萬sdr原封不動(dòng)地搬過來，還是重新確定一個(gè)新的數(shù)額？這依然是一個(gè)難點(diǎn)。
航班延誤，是國內(nèi)航空客運(yùn)存在的老大難問題。而因此導(dǎo)致的旅客為了索賠而占機(jī)、霸機(jī)的事件，也是層出不窮。究其原因，除了航空公司服務(wù)不到位、少數(shù)旅客非理性及其他一些特殊情況外，相關(guān)制度的缺失或缺陷，不能不說是其中最主要的因素。
就《公約》本身來看，其雖然規(guī)定旅客因航班延誤而產(chǎn)生的損失應(yīng)由航空公司承擔(dān)責(zé)任，并確定了4150sdr的賠償限額，但并沒有在法律上明確延誤的定義，而是將這一問題交由各國國內(nèi)法去解決。
在我國民航法中，相應(yīng)的規(guī)定也只是一句原則性的話：“航空公司對旅客在航空運(yùn)輸中因延誤而產(chǎn)生的損失承擔(dān)責(zé)任。”但這個(gè)原則性規(guī)定并沒有在相關(guān)的行政法規(guī)中具體化，因而就在具體實(shí)踐引發(fā)了諸多問題。例如，有航班稍一發(fā)生遲延，哪怕只比預(yù)定起飛時(shí)間晚半小時(shí)，一些旅客也會(huì)要求航空公司賠償；即使延誤原因消除后，有的旅客仍會(huì)拒絕登機(jī)，非得等到延誤4個(gè)小時(shí)后再登機(jī)，為的是“創(chuàng)造條件”來向航空公司索賠。這種制度上的缺陷，可能導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：一是誘發(fā)旅客“非理性維權(quán)”；二是干擾正常的航空運(yùn)輸秩序，給航空公司造成較大的損失。
基于此，就有必要明確什么是法律意義上的延誤，確定航空公司對于那些原因?qū)е碌难诱`應(yīng)該或者不必承擔(dān)責(zé)任，并借鑒《公約》的做法，規(guī)定延誤賠償?shù)南揞~。同時(shí)，也要確定旅客對自己因延誤所受損失應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任，而這些損失應(yīng)是能以金錢計(jì)算的實(shí)際損失；如果不能證明，則不予賠償。
可當(dāng)我們要作出一些具體規(guī)定時(shí)，又可能遇到許多難點(diǎn)：其一，如何界定延誤？比預(yù)定起飛時(shí)間晚多少才構(gòu)成延誤？其二，賠償限額定為多少？完全照搬《公約》的4150sdr？顯然不太現(xiàn)實(shí)，因?yàn)榕c國情不符。那么，定為1000元，還是3000元？這都需要綜合各方面情況來確定。
但是，不管怎樣，航班延誤的問題都不容回避，必須在法律上給予明確回應(yīng)。
（作者系中國民航管理干部學(xué)院副教授）
來源：《南方周末》 |
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